Вопрос юристу

Новости: Аналитика



Михаил Савва: АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА ОТКРЫВАЕТ НОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ПЕРЕД ОБЩЕСТВОМ
В частности, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.1
Административная реформа в России началась с 2000 года с общефедерального уровня власти. У нас на памяти ликвидировались некоторые министерства, создавались федеральные службы и агентства, сокращалось количество властных полномочий федерального уровня государственной власти. Взамен старого принципа разделения федеральных органов исполнительной власти на большие министерства и относительно меньшие комитеты была создана новая система, в которой министерства определяют политику развития отрасли и отвечают за формирование нормативной базы, службы осуществляют контрольные функции, а агентства оказывают услуги. Кроме этого, органы федеральной власти за эти годы пытались перейти переходили на новый принцип управления – управление по результатам. Новая структура власти была рассчитана на то, чтобы перейти от управления затратами к управлению результатами. В этом принципе – суть реформы, которая и позволяет называть ее революцией в бюрократии. В нашей стране такого не было никогда.
Первый этап административной реформы не затрагивал напрямую население страны и даже низовые звенья государственной власти на уровне краев, областей, республик. Пока выполнено, по заявлениям разработчиков административной реформы (они являются сотрудниками Центра стратегических разработок, председателем Попечительского совета которого является нынешний Полномочный представитель Президента в Южном федеральном округе Д. Козак, а также Министерства экономического развития и торговли), не более 10 процентов от ее плана.
С 2005 года начинается второй этап административной реформы, в ходе которого она начала реализовываться на региональном уровне. В огромной России, которая к тому же является федерацией, то есть союзом равноправных субъектов с собственными полномочиями, этот этап объективно будет значительно более сложным, чем реформа общегосударственной власти. Кроме того, стали очевидны из опыта нескольких последних лет некоторые проблемы. Главная из них – власти большого количества субъектов Российской Федерации оказались не готовы или не захотели проводить административную реформу на своих территориях в инициативном порядке.
Одобрение Правительством РФ 25 октября 2005 года Концепции административной реформы в РФ на 2006-2008 годы позволило перейти в реализации реформы к системной деятельности.
Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются:
повышение качества и доступности государственных услуг;
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Государство, начав административную реформу, признало свою неэффективность в нынешнем виде. Оно на всех уровнях должно перейти от патерналистской модели, когда именно государство бралось за все и, соответственно, за все отвечало, к субсидиарному. Такое государство нового типа не занимается тем, что люди могут сделать самостоятельно. Власть выполняет только те функции, которые, кроме нее, никто не должен выполнять (оборона и т.д.), либо те, которые никто не хочет выполнять, а потребность в этом есть. Отказаться от старой, укоренившейся модели нелегко.
Что уже сделано и будет делаться для реформирования власти? Федеральной исполнительной властью названы 6 конкретных направлений деятельности. Первый из них – управление по результатам. Качество работы органа власти и чиновника оцениваться не по интенсивности процесса (например, сколько проведено совещаний), а по эффективности воздействия на общество. Другими словами, в своей деятельности вся вертикаль российской власти должна перейти на принципы программно-целевого планирования. Средства из бюджета также должны выделяться не как в настоящее время – на обслуживание процесса, а на достижение социально значимого результата. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006гг., утвержденная Правительством 22 мая 2004 года, прямо говорит: все уровни бюджетов должны отказаться от сметного планирования, когда за основу бюджета бралась цифра прошлого года. Более того, часть бюджета должна распределяться на конкурсной основе.
Второе направление – стандартизация и регламентация деятельности государственных структур. В его рамках должны быть разработаны и внедрены стандарты государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Стандарты оказания услуг определят обязательства и ответственность чиновника за качество своей работы. Например, должно быть определено предельное время ожидания оказания услуги, тогда как сегодня оно всецело определяется самим чиновником. Административный регламент предполагает конкретное описание обязательных действий чиновника или органа власти, например, в случае обращения к ним. На федеральном уровне постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. № 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти. В то же время во многих субъектах РФ такая работа еще не начата.
Третье направление – оптимизация функций органов исполнительной власти и борьба с коррупцией. В проекты решений и в уже действующие документы заложена идея сокращения вмешательства власти в экономику общества. Государство и местное самоуправление не должно контролировать и командовать в нынешних масштабах. Что касается проблемы коррупции, то ее опасность для России иллюстрируется результатами исследования, проведенного в 2004г. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", Россия среди 146 стран занимала 90-е место.
Четвертое направление – повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В рамках данного направления должны быть разработаны и внедрены механизмы:
раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;
проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;
включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;
создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества;
определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.
Установка на партнерство со структурами гражданского общества является новой для сотрудников органов власти всех уровней. Реализация данного направления административной реформы может быть осуществлена только при условии активного участия самих гражданских структур.
Сама по себе административная реформа не направлена на развитие демократичности или, наоборот, авторитарности власти в России. Реформа призвана сделать власть эффективной, не более того. Но все же ради эффективности в мероприятиях реформы заложено усиление влияния общественности на власть. У гражданского общества и власти наконец появился общий интерес: власть будет заинтересована в сотрудничестве хотя бы потому, что за это придется отчитываться. Умная власть поймет к тому же, что такое сотрудничество положительно скажется и на конечном результате. Общественные организации получат возможность высказать свои предложения, направленные на улучшение положения тех групп, интересы которых они отстаивают. С учетом опыта многих общественных организаций в проектной деятельности власти будет трудно отказаться от такой помощи.
Пятое направление – модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Оно предполагает, в частности, создание условий для обеспечения открытости власти. Проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации…» предусматривает 37 видов информации, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования, начиная от принятых нормативных актов и заканчивая регистрами входящих и исходящих документов органа власти.
Шестое направление – обеспечение реформы. Важнейший компонент этого блока – обучение. Власти нужны менеджеры, имеющие опыт проектной деятельности. Во власти таких специалистов очень мало. Они есть в бизнесе из числа специалистов, обучавшихся за рубежом. Но в основном этот потенциал сосредоточен в общественных организациях, которых западные фонды уже полтора десятка лет обучают работать именно на основе принципов проектной деятельности. Государственные и местные целевые программы, к сожалению, не стали для наших чиновников школой управления по результатам. Постановление Правительства России от 22 мая 2004 года №249 указывает: «низкая результативность бюджетных расходов определена в том числе формальным характером применяемых методов программно-целевого планирования». Кроме того, будет выявляться и поощряться лучшая практика реформы власти.
По результатам первых лет реформы можно уверенно сказать, чего не хватает для ее эффективного выполнения: времени, знаний и специалистов. Так, с недавнего времени в Бюджетном Кодексе России существует понятие реестра расходных обязательств по вопросам местного значения – это совокупность нормативных правовых актов по всем вопросам местного значения, предполагающим расходование бюджетных средств. В случае отсутствия для обоснования какой–либо расходной статьи бюджета соответствующего нормативного правового акта, данные расходы невозможно будет запланировать в бюджете. Другими словами, если нет специального документа - положения, принятого местными депутатами, например, об организации снабжения электричеством, средства бюджета на электроснабжение тратить нельзя. Этих документов в настоящее время, как правило, нет даже в больших городах. В Хабаровске из 52 городских полномочий еще недавно были обеспечены нормативными актами только 2. Одна из проблем разработки положений о расходных обязательствах состоит в том, что реестр расходных обязательств типовым сделать нельзя – слишком существенно различаются возможности разных муниципалитетов. Как показывает практика тех городов, где уже занялись внедрением новшеств административной реформы, на качественную подготовку нужно примерно полтора года. Известно, что существует три основные стратегии отношения к новшеству: игнорирование, внедрение, имитация. Игнорирования не допустит федеральный центр, на внедрение не хватит времени. Таким образом, возникает угроза имитации реформы. Знаний не хватает потому, что ничего похожего в нашей истории не было. Это нужно было учитывать авторам и исполнителям реформы из президентской команды. Информационная кампания на тему административной реформы явно слаба. Если иногда высокопоставленные чиновники администраций субъектов Федерации не знают, что их ждет в ходе реформы, то что говорить об еще не избранных главах и депутатах хуторского звена. Но это – полбеды. Вторая ее половина в том, что речь идет не просто о новых знаниях. Речь идет о новой философии управления с ориентацией на социальный результат управления, о необходимости изменений в сознании большой группы государственных и муниципальных менеджеров.
Специалистов в области управления по результатам остро не хватает. При советской власти мы жили пятилетними планами с абстрактными целями. Потом несколько лет явной цели, кроме выживания, вообще не было. Российский бизнес в своей подавляющей массе учился только на практике, что имеет явные отрицательные стороны. В результате мало кто умеет сегодня четко сформулировать социальную цель деятельности, отличить ее от задач проекта, разработать количественные ожидаемые результаты и соответствующие им критерии оценки. Чрезвычайно мало профессиональных оценщиков таких проектов. Учтем, что понадобятся специалисты как для реализации положений реформы, так и для обучения тех, кто будет выполнять. Нужно начинать искать этих людей среди тех, кто имеет опыт управления по результатам и создавать структуры для переподготовки чиновников. Общественные организации, имеющие в своем составе подготовленных специалистов в области социального проектирования, должны заявить о своем потенциале, предложить свои услуги властям разного уровня.
Только с 2005 года административная реформа стала заметна на уровне субъектов РФ. Так, в текущем году соответствии с планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах в субъектах Федерации необходимо выполнить следующее:
- разработать региональные антикоррупционные программы;
- начать проведение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;
- внедрить новые механизмы взаимодействия органов исполнительной власти и общества;
- создать комиссии по проведению административной реформы;
- разработать региональные программы по проведению реформы.
Каковы первые результаты реформы на региональном уровне? Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах РФ» предписывает с 1 января 2005 г. обязательное проведение публичных слушаний перед принятием бюджета субъекта РФ на следующий год и перед принятием годового отчета о его исполнении. На территории Южного федерального округа такие слушания либо не проводились, либо проведены без принятия специального нормативного акта, определяющего процедуру слушаний. В ряде субъектов в ходе публичных слушаний не поступило ни одного предложения к проекту бюджета 2006 года. Исключением стал Краснодарский край. Глава администрации Краснодарского края подписал Постановление №750 от 19 августа 2005 года «Об утверждении Положения о публичных слушаниях по вопросам, относящимся к полномочиям исполнительных органов государственной власти Краснодарского края». Этот документ, предложенный экспертами «третьего сектора», регламентирует процедуру публичных слушаний, которые в соответствии с федеральным законодательством являются обязательными, например, по проекту бюджета края и по отчету об исполнении бюджета. Кроме того, Положение предусматривает возможность проведения слушаний по другим вопросам ведения края и по стратегическому планированию развития края. Публичные слушания по проекту бюджета края 2006 года состоялись 29 октября 2005 года, представители общественности предложили 25 поправок.
Комиссии по проведению административной реформы в настоящее время созданы не во всех субъектах РФ в ЮФО. Однако практика создания первых подобных комиссий демонстрирует их имитационный характер. Так, Указом Президента Кабардино-Балкарской Республики от 3.02.2006г. №6-УП сформирована республиканская комиссия в составе 15 человек. Из них 14 являются должностными лицами республиканских органов государственной власти и 1 – местного самоуправления (глава города Нальчика). В составе комиссии нет ни представителей бизнеса, ни руководителей некоммерческих организаций. Очевидно, что реформа власти руками исключительно самих представителей власти неэффективна. Тем же Указом Президента КБР создана межведомственная рабочая группа, которая должна была в месячный срок разработать проект программы (плана мероприятий) по проведению административной реформы в республике в 2006 – 2008 годах. В составе группы – только представители органов государственной власти различного уровня и муниципальные чиновники. Интересен также факт потенциальной подмены в КБР программы планом мероприятий.
С учетом первых шагов административной реформы в субъектах РФ целесообразно:
- включать в состав комиссий по административной реформе представителей гражданского общества (бизнес-структур, некоммерческих организаций, научных учреждений);
- включать представителей гражданского общества в состав групп разработчиков региональных программ административной реформы;
- содействовать принятию законов субъектов Федерации об общественных палатах и формированию подобных палат как организационных форм взаимодействия власти и гражданского общества;
- начать научный и гражданский анализ практики осуществления административной реформы.
Доктор политических наук, профессор КубГУ,
член Правления Краснодарской региональной
общественной организации «Южный региональный
ресурсный центр», член Совета при главе администрации
Краснодарского края по содействию развитию институтов
гражданского общества и правам человека М.В. Савва

Комментарии

comments powered by HyperComments

Новости партнеров

Сеять помидоры на рассаду в феврале и танцевать с бубнами, изобретая подсветки и этажерки для рассады, нет никакого смысла даже на юге, если нет настоящей теплицы, утверждает автор sk-news.ru.

Что такое эффективные микроорганизмы и где применяются ЭМ-технологии наглядно и коротко рассказывает мультфильм от группы ВКонтакте «Переводчики развивающих фильмов», сообщает sk-news.ru.

О влиянии пищи на здоровье, почвенных микроорганизмов на качество выращенных продуктов и опыте использования природоподобных технологий в растениеводстве рассказал ставропольский ученый Александр Харченко на семинаре “Новая стратегия земледелия” в Санкт-Петербурге, сообщает sk-news.ru.

Ветер выдувает влагу и высушивает землю не меньше, чем жаркое южное солнце, констатирует sk-news.ru, ссылаясь на опыт садоводов и огородников Ставрополя и не только.

Пятигорский городской суд приостановил деятельность торгово-развлекательных центров (ТРЦ) «Вершина Плаза» и «Галерея» до устранения выявленных нарушений противопожарного режима, сообщает sk-news.ru со ссылкой на ставропольский краевой суд.

Отечественный стиральный порошок «Аист» оказался одним из лучших, при щадящей цене, сообщает sk-news.ru со ссылкой на результаты экспертизы Роскачества.

В конце февраля - начале марта в Ростове-на-Дону состоялся Второй Агротехнологический форум Юга России, поднявший важнейший вопрос развития отечественного АПК - необходимость смены технологий, сообщает sk-news.ru.

Спортивный марафон "Гто в села". Село Надежда. (Ставрополь)
С Днём Победы!
На Ставрополье открылась Малая экологическая тропа
Патриотическая акция «Вахта Памяти»
Приглашаем на наши мероприятия в мае 2018 г.
Интегрированное библиотечное обслуживание на Ставрополье развивается
Инвапутешествие по-английски с Тони Джайлзом
29 апреля 2018 год. Встреча "Знамени Победы" в Демино. (Ставрополь)
УНИКАЛЬНЫЙ ЗАБЕГ - УНИКАЛЬНЫЕ ЛЮДИ. ВОЛОНТЕРЫ МЕДИКИ . KAVKAZ.RUN.
ВОЛОНТЕРЫ-МЕДИКИ СТАВРОПОЛЬЯ ПОЕДУТ В " АРТЕК"!
ВОЛОНТЕРЫ-МЕДИКИ В СЕЛЬСКИХ ШКОЛАХ. РАБОТА ИДЕТ В САМЫХ ОТДАЛЕННЫХ РАЙОНАХ СТАВРОПОЛЬЯ.
НЕРАВНОДУШНЫЙ ПЯТИГОРСК.

Видео лента

Мы в социальных сетях


Подписка

Северо-Кавказские новости

Календарь новостей

Май
2018
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
30
23
24
25
26
27
28
29
30
31
1
2
3